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Teil 3: die Jahre 1988 bis 1998

Die Wiedervereinigung Deutschlands und die Information von Fachkräften aus Osteuropa

Die ersten fünf Jahre der dritten Dekade des Bestehens der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Berufsförderungswerke waren geprägt von der Wiedervereinigung Deutschlands und der Information von Fachkräften aus der Sowjetunion über die Sozialsysteme der Bundesrepublik Deutschland.

Die Wiedervereinigung beeinflusste auch die Entwicklung der Wirtschaft. Während zunächst ein außerordentliches Wirtschaftswachstum einsetzte, kam es im Laufe der Jahre immer mehr zu Belastungen, die sich auch auf dem Arbeitsmarkt auswirkten. War die Arbeitslosigkeit in den Jahren 1988 bis 1991 in Westdeutschland noch kontinuierlich gesunken (sie lag 1991 bei 6,3 %), stieg sie von da an kontinuierlich. 1998 betrug die Arbeitslosenquote in Westdeutschland 10,5 % und in Gesamtdeutschland 12,3 %. Diese Entwicklung belastete auch die berufliche Rehabilitation und zwang die Arbeitsgemeinschaft zu besonderen Aktivitäten zur Weiterentwicklung und Existenzsicherung der Berufsförderungswerke.

Schon vor der Wiedervereinigung wurde die Arbeitsgemeinschaft in die Gespräche zwischen den beiden Deutschen Staaten zur Angleichung des Sozialrechts und der Vergleiche der sozialen Institutionen beider Staaten einbezogen. Am 13.6.1990 wurde die Arbeitsgemein-schaft darüber informiert, dass sich die Deutsche Demokratische Republik (DDR) entschlos-sen habe, ein Netz von Rehabilitationseinrichtungen zu planen. Da keine Zeit zur Entwicklung eigener Konzeptionen und Lösungen bleibe, müsse man sich auf die langjährigen Erfahrungen der Bundesrepublik Deutschland verlassen und stützen.

Nach der Wiedervereinigung wurde festgelegt, dass auch im Bereich der Rehabilitation einheitliche Lebensbedingungen das Ziel sind. Dieses Ziel setzte eine Rechtseinheit, eine funktionierende Verwaltung und qualifizierte Reha-Möglichkeiten in Reha-Einrichtungen voraus.

Nachdem feststand, dass es in der DDR zwar 16 Rehazentren gab, die aber nur für Jugendliche konzipiert waren, musste für Erwachsene ein Netz von Berufsförderungswerken nach dem Vorbild Westdeutschlands entwickelt werden. Hierfür wurde von Anfang an die Arbeitsgemeinschaft zur Koordinierung eingeschaltet. Es wurden Standorte und Träger für die Errichtung von Berufsförderungswerken gesucht.

Nachdem es nicht gelungen war, diese Träger zu finden, einigte sich die Arbeitsgemeinschaft schließlich darauf, dass die grenznahen Berufsförderungswerke (Hamburg, Berlin, Goslar, Frankfurt, Nürnberg) sowie die Berufsförderungswerke München und Düren in den neuen Bundesländern Berufsförderungswerke planen und errichten sollten.
Diese Aufgabe band viele Kapazitäten der betroffenen Berufsförderungswerke, galt es doch so schnell wie möglich umfassende Qualifizierungsmöglichkeiten für die behinderten Menschen in den neuen Bun-desländern zu schaffen. Gerade bei dem gewaltigen Umstrukturierungs- und Modernisierungsprozess der Wirtschaft in den neuen Bundesländern und der damit verbundenen Perspektivlosigkeit für viele Arbeitnehmer war die Chance einer Qualifizierung nach dem neuesten Stand der Technik für viele Menschen ein Hoffnungsschimmer. Die neuen Berufsförderungswerke wurden -wie Bundesarbeitsminister Dr. Blüm wiederholt feststellte- Leuchttürme für das Soziale im neuen Deutschland.

Im Oktober 1990 wurde das Netz der Berufsförderungswerke vom Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung für die neuen Bundesländer beschlossen. Es wurde in Abstimmung mit den Rehabilitationsträgern ein Bedarf von 2.500 Plätzen festgelegt. Im Jahre 1991 stimmte die Mitgliederversammlung der Arbeitsgemeinschaft der Aufnahme der Berufsförderungswerke Brandenburg, Dresden, Halle, Leipzig, Sachsen-Anhalt, Stralsund und Thüringen in die Arbeitsgemeinschaft zu.

In ähnlicher Weise wurde die Kompetenz der Arbeitsgemeinschaft und der Berufsförderungswerke gesucht, als durch Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Sowjetunion sowie Polen und Ungarn Delegationen von ausgesuchten Fachkräften aus dem Sozial- und Gesundheitswesen für mehrere Monate nach Deutschland entsandt wurden, damit sie über die sozialen Systeme und sozialen Einrichtungen in Deutschland unterrichtet werden.

Insbesondere die Berufsförderungswerke Bad Wildbad, Dortmund, Frankfurt, Hamburg, Hamm und Michaelshoven haben die Delegationen betreut und später vor Ort in den Herkunftsländern Hilfestellung und Anregungen gegeben. In St. Petersburg, Riga und in Ungarn entstanden nach dem Vorbild der deutschen Einrichtungen Rehabilitationszentren, die bis heute erfolgreich tätig sind.

Integration von Rehabilitanden

Zur Integration der Rehabilitanden und Rehabilitandinnen auf den Arbeitsmarkt -dem zentralen Ziel der beruflichen Rehabilitation- hat die Arbeitsgemeinschaft 1989 und 1990 auf der Grundlage von Befragungen, die seit 1980 durchgeführt werden, Ergebnisse vorgelegt, die eine hohe Eingliederungssituation der Abgänger belegten.

Die Eingliederungsquote lag ein Jahr nach Beendigung der Ausbildung in der Zeit von 1980 bis 1989 nur einmal lediglich bei 61,5 %, im übrigen aber immer über 70 %, im Jahre 1980 sogar bei 87,3 % und 1989 bei 81,9 %. Die Befragungen zeigten auch, dass sich bei vielen Abgängern die berufliche Position und die Einkommenssituation verbessert hat.

Die Arbeitsgemeinschaft hat auf der Grundlage dieser Zahlen an den Gesetzgeber und die Rehabilitationsträger appelliert, in der Förderung der Behinderten durch berufliche Rehabilitation nicht nachzulassen, da sich berufliche Rehabilitation auch volkswirtschaftlich rechnet. Sie hat in diesem Zusammenhang auch auf eine Untersuchung des IAB zu den Abgängern der Jahrgänge 1982 bis 1985 hingewiesen, in der das IAB zu fast deckungsgleichen Ergebnissen kam.

Der Präsident der Bundesanstalt für Arbeit, Herr Bernhard Jagoda, hat diese positive Eingliederungsbilanz mehrfach besonders gewürdigt und u.a. darauf hingewiesen, dass berufliche Rehabilitation „ein nicht mehr wegzudenkender Teil unseres Sozialstaates" sei, da „jede Mark, die für die berufliche Wiedereingliederung aufgewendet wird, die Gesellschaft von Ausgaben für Arbeitslosigkeit entlastet, denn 60 % der Rehabilitanden waren vor der Neuorientierung arbeitslos."
Bundesminister Dr. Blüm erklärte in diesem Zusammenhang auf dem 29. Welttag der Behinderten am 20.3.1988, „Rehabilitation ist kein Almosen, sondern ein Rechtsanspruch."

1995 unterzeichneten die Arbeitsgemeinschaft und die Bundesanstalt für Arbeit Grundsätze über die Zusammenarbeit im Zusammenhang mit der Eingliederung der Rehabilitanden. Die Berufsförderungswerke verpflichteten sich darin, verstärkt auch eigene Anstrengungen zur Eingliederung zu unternehmen.

Überlegungen zu einem Dritten Aktionsprogramm Rehabilitation

Am 14.9.1994 eröffnete des Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung der Arbeitsgemeinschaft, dass Überlegungen bestünden, die Veränderungen und Anpassungsnotwendig-keiten in der beruflichen Rehabilitation in einem „Dritten Aktionsprogramm Rehabilitation" zu bündeln.

Die Arbeitsgemeinschaft hat diese Planungen außerordentlich begrüßt und folgende Vorschläge für ein solches Aktionsprogramm unterbreitet

- Festlegung, Dokumentation und Nachweis von Qualität in Berufsförderungswerken mit Zertifizierung nach ISO,

- Sicherung einer ganzheitlichen Rehabilitation durch neue Ausbildungsmethoden, wie

Handlungsorientierung
Vermittlung von Schlüsselqualifikationen
Verzahnung von Theorie und Praxis
Auflösung der Fächerorientierung
Stärkere Integration der Fachdienste in die Ausbildung mit interdisziplinären Teams

- Verbesserung der Eingliederungssituation

- Anpassungsmaßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit

- Verstärkte Aufnahme besonderer Behinderungsgruppen (psychisch Behinderte, Sinnesgeschädigte, Mehrfachbehinderte)

- Entwicklung ambulanter Angebote

- Konzepte zur Qualifizierung von Langzeitarbeitslosen und lernschwachen Behinderten

Dieses Dritte Aktionsprogramm Rehabilitation ist leider nicht konkretisiert worden. Das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung hat der Arbeitsgemeinschaft aber für ihr Anregungen ausdrücklich gedankt.

Rechtsstatus der Rehabilitanden

Im Jahre 1991 hat die Arbeitsgemeinschaft ein umfassendes Positionspapier zum Rechtstatus der Rehabilitanden erarbeitet. Das Papier war notwendig geworden, weil die Gewerkschaften plötzlich davon ausgingen, dass nicht nur die in Berufsbildungswerken im Rahmen einer Erstausbildung qualifizierten Jugendlichen sondern auch die Rehabilitanden in Berufsför-derungswerken Arbeitnehmer im Sinne des Betriebsverfassungsgesetzes sind.

In dem Positionspapier hat die Arbeitsgemeinschaft deutlich gemacht, dass nach ihrer Rechtsauffassung zu den Rehabilitanden kein Ausbildungs- oder Beschäftigungsverhältnis im Sinne des Betriebsverfassungsgesetzes besteht, weil die Rehabilitanden sich zu ihrer Qualifizierung, Wiederherstellung und Stabilisierung mit dem Ziele der Wiedereingliederung in das Berufsleben und der Teilhabe an der Gesellschaft in Berufsförderungswerken befinden. Darauf hingewiesen wurde, dass Berufsförderungswerke gemeinnützige außerbetriebliche Bildungseinrichtungen der beruflichen Rehabilitation sind, deren Betriebszweck ausschließ-lich in der Qualifizierung der Rehabilitanden besteht. Damit können Rehabilitanden kein Arbeits- oder Lehrverhältnis zu den Berufsförderungswerken begründen, zumal sie auf Grund eines Bescheides ihres Leistungsträgers in den Berufsförderungswerken qualifiziert werden.

Die Arbeitsgemeinschaft war abschließend der Auffassung, dass eine eindeutige Klarstellung der Rechtsfragen nur durch ein Gesetz erreicht werden könne. Sie hat daher das Bundes-ministerium für Arbeit und Sozialordnung aufgefordert, eine entsprechende gesetzliche Klarstellung zu betreiben. Mit dem SGB IX ist diese dann im Jahre 2001 auch erfolgt. Es wurde festgelegt, dass Teilnehmende an Rehabilitationsmaßnahmen keine Arbeitnehmer im Sinne des Betriebsverfassungsgesetzes sind (§ 36 SGB IX).

Unabhängig davon hat sich die Arbeitsgemeinschaft wiederholt zur Notwendigkeit einer um-fassenden Beteiligung der Rehabilitanden ausgesprochen und am 13.4.1994 Rahmenricht-linien über die Mitwirkung der Rehabilitanden in Berufsförderungswerken beschlossen.

Entwicklung der Sozialgesetzgebung

Schon im April 1988 beschäftigte sich die Bundesregfierung mit der Zusammenfassung des Rehabilitations- und Schwerbehindertenrechts zu einem Sozialgesetzbuch IX. Auch die Koalitionsvereinbarung vom Januar 1991 hielt ausdrücklich fest, dass das Rehabilitations- und das Schwerbehindertenrecht in einem einheitlichen Buch des SGB kodifiziert werden sollen. Ende 1992 legte die Koalitionsarbeitsgruppe ein Eckwertepapier vor und forderte das BMA auf, bis März 1993 einen Referentenentwurf zu erarbeiten. Am 7.10.1993 wurde ein erster Diskussionsentwurf zu diesem Thema vorgelegt, der u.a. auch im Beirat für die Rehabilitation der Behinderten diskutiert wurde. Im Sommer 1994 wurde dann allerdings ent-schieden, „dieses Gesetzesvorhaben nicht mehr in dieser Legislaturperiode zu verabschie-den." Die Arbeitsgemeinschaft hatte die Überlegungen für ein SGB IX stets begrüßt.

Ab 1990 bzw. 1991 werden sämtliche Sozialgesetze der Bundesrepublik Deutschland in den neuen Bundesländern angewandt.

Mit dem Gesetz zur Änderung von Fördervoraussetzungen im Arbeitsförderungsgesetz (AFG) vom 18.12.1992 (10. Novelle zum AFG) wurden zentrale Bereiche der beruflichen Rehabili-tation und der Berufsförderungswerke nicht berührt, aber die Rentenversicherung war von nun auch für berufliche Rehabilitation zuständig, wenn

- ohne diese Leistung Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit zu leisten wäre

oder

- wenn sie unmittelbar im Anschluss an Leistungen zur medizinischen Rehabilitation erforderlich sind.

Die Arbeitsgemeinschaft hatte gefordert, dass die Rentenversicherung bereits dann zuständig sein sollte, wenn der Versicherte 5 Beitragsjahre nachweisen kann. Diese Vorschläge konnten aber nicht realisiert werden.

Mit dem Rentenreformgesetz 1992 wurden die bestehenden Berufsunfähigkeits- und Er-werbsunfähigkeitsrenten durch eine zweistufige Erwerbsminderungsrente ersetz und die Berufsfindung dem Verwaltungsverfahren zugeordnet. Die Arbeitsgemeinschaft hatte erfolg-los auf die Nahteile für die berufliche Rehabilitation hingewiesen, denn von nun an konnte bei Berufsfindungsmaßnahmen kein Übergangsgeld mehr gezahlt werden und die Rentenver-sicherung musste keine Rente mehr zahlen, wenn der Behinderte seinen erlernten Beruf nicht mehr ausüben konnte und auch keine neue vollwertige Berufsausbildung erhielt. Der Grund-satz „Rehabilitation vor Rente" wurde damit indirekt ausgehöhlt.

Das Übergangsgeld für Anspruchsberechtigte der Bundesanstalt für Arbeit wurde mit dem „Ersten Gesetz zur Umsetzung des Spar- , Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms 1993 erneut gekürzt.

Sowohl bei diesem Gesetz als auch bei dem Gesetz zur Reform der Arbeitsförderung (Arbeitsförderungs-Reformgesetz) aus dem Jahre 1996 und dem 1997 verabschiedeten Wachstums- und Beschäftigungsförderungsgesetz konnte die Arbeitsgemeinschaft Ver-schlechterungen nur begrenzt verhindern. So fiel der Rechtsanspruch auf berufliche Reha-bilitation weg, wenn die Behinderten nicht anerkannte Schwerbehinderte waren. Erst nach massiven Protesten der Arbeitsgemeinschaft wurde mit dem SGB III der Rechtsanspruch wieder Behinderten zugebilligt, die wegen Art oder Schwere der Behinderung oder zur Erreichung des Rehabilitationszieles auf besondere Hilfen angewiesen waren.

Abbrüche in Berufsförderungswerken

Zu Abbrüchen in Berufsförderungswerken hat die Arbeitsgemeinschaft 1988 umfassend Stellung genommen, weil Abbrüche wegen der sozialen und ökonomischen Folgen sowohl für die Berufsförderungswerke als auch für die Betroffenen problematisch sind. Die Stellungnahme beruhte auf einer 1986 in 18 Berufsförderungswerken durchgeführten repräsentativen Studie bei der 590 Abbrüche untersucht wurden.

Im Ergebnis wurde zwar festgestellt, dass sich die Abbruchquote in Berufsförderungswerken nicht von Abbruchquoten anderer Träger oder bei Lehr- und Studienverhältnissen unter-scheidet, es wurden aber trotzdem umfangreiche Maßnahmen zur Vermeidung oder Verrin-gerung von Abbrüchen eingeleitet, die sich auf die Zeiten vor Beginn, auf die Anfangsphase und den weiteren Verlauf der Qualifizierung bezogen. Wesentliche Inhalte der Maßnahmen waren

- die Verbesserung der berufsbezogenen Eingangsdiagnostik einschließlich umfassender berufskundlicher Informationen

- Erstellung eines Reha-Verlaufsplanes

- Einführung von Risikofall-Besprechungen und rechtzeitige Einschaltung der Fachdienste

- Intensive Fortbildung von Mitarbeitern

- Erhöhung der Zahl der bezahlten Familienheimfahrten

1992 hat das IAB eine Studie zur Untersuchung von Abbrüchen durchgeführt, in der ähnliche Vorschläge unterbreitet wurden.

Perspektiven und Weiterentwicklung der beruflichen Rehabilitation und der Berufsförderungswerke

Dieser Thematik hat sich die Arbeitsgemeinschaft in der Zeit von 1988 bis 1998 in vielfältiger Weise gestellt. Sie hat dazu Arbeitskreise und Projektgruppen eingerichtet und Gespräche mit dem Bundesministerium für Arbeit und den Rehabilitationsträgeren geführt. Gleichzeitig wur-den Experten aus Soziaforschungsinstituten (z.B. Institut für Arbeitsmarkt und Berufsfor-schung -IAB- in Nürnberg) und der Universität Hamburg zur Entwicklung und zu Perspek-tiven des Arbeitsmarktes und der Berufe geführt.

Festgestellt wurde dadurch, dass die Berufsförderungswerke sich im Hinblick auf die rasante technologische Entwicklung, aber auch der knapper werdenden Ressourcen, sowohl hinsichtlich des Personenkreises, Berufspalette als auch der Qualität und des pädagogischen Konzeptes ständig verändern und verbessern müssen.

So ergaben die Untersuchungen, dass beim Personenkreis noch stärker psychisch Behinderte, aber auch Hörgeschädigte und Mehrfachbehinderte in den Fokus rücken müssen.

Aus den Anhörungen ergab sich, dass bei der Festlegung der Berufspalette stärker beachtet werden muss, dass bei produktionsorientierten Tätigkeiten der Anteil der Erwerbstätigen abnehmen und nur bei den sekundären Dienstleistungen die Zahl der Arbeitsplätze steigen wird. Gleichzeitig wurde deutlich, dass sich die BFW nicht ausschließlich auf Vollzeitmaß-nahmen mit anerkanntem Abschluss konzentrieren sollten, sondern Konzepte für Kurzzeit- und Teilzeitmaßnahmen entwickeln sowie ambulante und betriebliche Maßnahmen einplanen und ihre Qualifizierungsmaßnahmen generell stärker an dem Bedarf der Wirtschaft orientieren müssen. Die BFW wurden aufgefordert, in allen Berufen Praktika zur Unterstützung der Vermittlung einzuführen. Gleichzeitig wurde erstmals mit Nachdruck darauf hingewiesen, dass Rehabilitation in BFW nicht mit dem Abschluss, sondern erst mit der Eingliederung endet.

Zur Qualität hat die Arbeitsgemeinschaft 1996 den Entwurf eins Qualitätshandbuches verabschiedet und das Buch den Rehabilitationsträgern zugeleitet.

Besonders hervorzuheben ist, dass zur Erneuerung des pädagogischen Konzeptes 1995 das Entwicklungsprojekt „Ganzheitliche berufliche Rehabilitation Erwachsener, handlungsorientierte Gestaltung von Lernsituationen in Berufsförderungswerken" beschlossen wurde. Ziel war u.a. in Musterlehrgängen die Maximen Handlungsorientierung, Ganzheitlichkeit und Teamorganisation beispielhaft einzulösen. Das ursprünglich auf die Dauer von drei Jahren ausgelegte und von der Universität Hamburg begleitete Projekt war ein Meilenstein für einen Paradigmenwechsel bei Unterrichtsmethoden und Unterrichtsgestaltung in BFW. Es wurde schließlich im September 1999 beendet und durch ein Transferprojekt ergänzt. Dessen Ziel war die flächendeckende Umsetzung von Handlungsorientierung in Berufförderungswerken.

Ende 1994 hat die Arbeitsgemeinschaft „Grundanliegen zur Weiterentwicklung der beruflichen Rehabilitation" ausformuliert und diese Anfang 1995 dem BMA und den Rehabilitationsträgern vorgelegt. Diese Grundanliegen wurden im „Erfurter Programm" 1998 weiterentwickelt (s.u.).

Marketing in Berufsförderungswerken

Zur Erhöhung des Bekanntheitsgrades der Aufgaben und der Arbeit der Berufsförderungs-werke und zur Beschleunigung interner Entwicklungen beschloss die Arbeitsgemeinschaft 1994 ein Konzept zur Öffentlichkeitsarbeit. Bestandteil dieses Konzeptes war unter anderem die regelmäßige Beteiligung der Arbeitsgemeinschaft an Messen und die Veranstaltung von Kongressen und Fachtagungen.

So nimmt die Arbeitsgemeinschaft seitdem mit Unterstützung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales regelmäßig an der Rehamesse in Düsseldorf teil. Sie unterhielt von Anfang an unter dem Thema „Berufliche Bildung" gemeinsam mit dem Deutschen Gewerk-schaftsbund (DGB), Arbeitgeberverbänden und den Berufsbildungswerken einen Messe-stand, auf dem auch Berufe für behinderte Menschen vorgestellt und erfahrbar gemacht wurden.

Am 11.11.1993 hat die Arbeitsgemeinschaft durch eine Festveranstaltung im Gewandhaus in Leipzig das 25jährige Bestehen eindrucksvoll gefeiert. Neben einer Bilanz der letzten 25 Jahre stand die Veranstaltung unter dem Motto „Rehabilitation vor Rente und Teilhabe statt Isolierung."

Mit dem Erfurter Kongress, der unter dem Thema „Wir bilden Zukunft -Unternehmen und Berufsförderungswerke im Dialog" am 1. und 2.7.1998 durchgeführt wurde, haben sich die Berufsförderungswerke als zukunftsorientierte soziale Dienstleistungsunternehmen präsen-tiert, die Ansprechpartner für individuelle Lösungen zur Qualifizierung der behinderten Menschen sind. In dem auf dem Kongress vorgestellten „Programm zur Weiterentwicklung der Berufsförderungswerke", mit dem die Grundanliegen zur Weiterentwicklung der berufli-chen Rehabilitation fortentwickelt wurden, waren folgende Kernsätze enthalten:

- Leitgedanken der Berufsförderungswerke sind Kundenorientierung, Qualitätsbewusstsein und Wirtschaftlichkeit

- Wichtigstes Ziel der Berufsförderungswerke ist die Eingliederung der Behinderten auf dem Arbeitsmarkt

- Berufsförderungswerke sind Qualifizierungsorte für Menschen mit Behinderungen verschiedenster Ausprägungen

- Berufsförderungswerke halten auch wohnortnahe Angebote vor, ergänzt durch regionale Standorte

- Die Arbeit der Berufsförderungswerke prägen Individualität, Flexibilität und ganzheitliche Konzepte

Schlussbemerkungen

Auch die Jahre 1988 bis 1998 verliefen für die Arbeitsgemeinschaft sehr erfolgreich. Sie war anerkannt und wurde als Gesprächspartner auch vor Gesetzesvorhaben gehört. Durch fachkompetente Stellungnahmen, Positionspapiere sowie durch Kongresse und Fachtagungen konnte der Bekanntheitsgrad der Berufsförderungswerke erhöht und die Akzeptanz in die Leistungsfähigkeit der Berufsförderungswerke erhöht werden.

Unabhängig davon hat sich die Situation der beruflichen Rehabilitation nach den anfänglichen durch die Wiedervereinigung begünstigten sehr positiven Jahren nachteilig entwickelt. Kürzungen und Verschlechterungen der Anspruchsgrundlagen konnten nicht immer verhindert werden. Auch wurde die Belegung der BFW auf Personen begrenzt, die auf besondere Hilfen angewiesen sind

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